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- Tras la reunión con el Presidente Brito, se acordó realizar un seminario conjunto -entre abril y mayo próximos- para dar a conocer los resultados de esta investigación.
Con el objetivo de ser un aporte técnico para los debates que se generen respecto de la situación de la justicia penal de Chile, el Presidente de la Corte Suprema, Haroldo Brito, recibió hoy el primer estudio de evaluación de los diez años de funcionamiento a nivel nacional, hecho por el Centro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJA, por encargo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Chile. La publicación “Desafíos de la Reforma Procesal Penal en Chile: análisis retrospectivo a más de una década”, fue entregada al Presidente del máximo tribunal por el Director Ejecutivo de CEJA, Jaime Arellano.
Explicó Arellano que el estudio recogió información a nivel nacional sobre el funcionamiento del sistema procesal penal, con la finalidad de aportar datos empíricos que puedan ser utilizados en los debates públicos en esta materia, así como con las reformas normativas y de política pública que se produzcan en el futuro. “Creemos que esta investigación será un valioso aporte técnico en las discusiones que se generen respecto de la situación de la justicia penal de Chile. Y esperamos que sea un documento de consulta y un estudio de referencia, para el avance general de la Justicia Penal en nuestro continente”, dijo.
Se trató de una evaluación nacional que comprendió información de ocho regiones (Metropolitana, Valparaíso, Bío Bío, Araucanía, Maule, O’Higgins, Los Ríos y Antofagasta), que representan el 85% de los ingresos del Ministerio Público en el año 2015. Además, junto a la revisión documental y estadística, se observaron 1.788 audiencias en juzgados de garantía, 33 audiencias de juicio oral; se realizaron 128 entrevistas a operadores locales del sistema de justicia; 65 entrevistas a académicos y especialistas a nivel central y regional; y se realizaron tres paneles de expertos para compartir los avances preliminares y recibir observaciones.
Informó Arellano que tras la reunión con el Presidente Brito, acordaron realizar un seminario conjunto entre abril y mayo próximos para dar a conocer los resultados de esta investigación.
ESTABILIZACIÓN DE LA CARGA DE TRABAJO: uno de los primeros hallazgos del estudio fue que, en general, es un sistema de justicia capaz de soportar grandes cargas de trabajo. Esta conclusión surge de un análisis de los volúmenes de ingresos y egresos de casos, en los que se aprecia que tanto el Poder Judicial como el Ministerio Público tienen capacidad para dar término a un número muy importante de ellos. En este sentido, destaca la capacidad del Poder Judicial para terminar más casos de los que ingresan desde el año 2010 hasta la actualidad. Se ha producido una estabilización en el total de casos que el sistema conoce a partir del año 2011 situándose en torno a los 1 millón 300 mil casos anuales que ingresan al Ministerio Público.
Respecto de la distribución del trabajo de los jueces de garantía y de tribunal de juicio oral en lo penal, se advierte desigualdad en las cargas. Según datos del año 2014 un juzgado de garantía de Santiago recibía más de 23 mil ingresos, mientras otro, también de Santiago, recibía 5 mil 552 causas. También se observa que las cargas de los Juzgados de Garantía son muy superiores a los tribunales de Juicio Oral en lo Penal. Según datos extraídos del Tablero Judicial de Chile, el porcentaje de los casos ingresados a los tribunales de Juicio representa menos del 2% del total de casos ingresados a los Juzgados de Garantía.
Respecto de estas desigualdades, CEJA recomienda flexibilizar la división orgánica que el Poder Judicial estableció inicialmente entre los Juzgados de Garantía y los tribunales de Juicio Oral en lo Penal, a través de un sistema que permita compensar cargas de trabajo sin mayores exigencias administrativas. Actualmente existe consenso acerca de la necesidad de generar estructuras que incluyan ambas funciones (Garantía y juicio Oral); de hecho, en recientes reformas procesales penales de algunas provincias de Argentina, en Uruguay o en México, se están diseñando estructuras judiciales más grandes, que incluyan todas las etapas del proceso para poder facilitar la asignación del recurso juez/a.
Otro tema que llama la atención en el estudio es la figura del administrador del tribunal, creada para despejar al juez/a de las labores administrativas. Actualmente se encuentra excesivamente supeditada a la figura del comité de jueces, lo que impide una mejor gestión en los juzgados.
En relación con las audiencias, se detectó un acortamiento de ellas, lo que inicialmente es un resultado positivo, porque favorece la celeridad. Pero CEJA advierte el riesgo de que se esté produciendo una litigación de baja calidad por parte de los intervinientes.
ROL DE LOS JUECES: respecto de la responsabilidad del juez/a /a en el nivel de conocimiento que las partes tienen de las salidas alternativas, vemos que en el caso de suspensiones condicionales del procedimiento, en un 80% de los casos el juez/a pregunta al imputado/a si entiende las condiciones que se le estaban imponiendo. También si entiende las consecuencias del acuerdo (72%). Sin embargo, el rol del juez/a no se muestra tan comprometido con el reconocimiento de otros derechos del imputado/a, como hacerle saber que al aceptar la suspensión condicional del procedimiento está renunciando a su derecho a ser juzgado en un juicio oral (33%). Además, sólo en el 25% de los casos pregunta al imputado si toma la decisión libremente o fue objeto de presiones indebidas.
Para CEJA, explicó Arellano, estas últimas serían áreas críticas en las que debiese profundizarse la capacitación de los jueces/zas para que los imputados/as puedan tener un mayor conocimiento del impacto que tendrán los acuerdos en su situación jurídica.
En relación con los acuerdos reparatorios, el control que realiza el juez/a sobre el consentimiento del imputado y de la víctima ha tenido un comportamiento similar al de las suspensiones condicionales del procedimiento. En un 72% el juez/a le explica al imputado sobre las consecuencias de éste; y el contenido y alcances del acuerdo, en un 63%. Sin embargo, el porcentaje es bajo (33%) en cuanto a verificar activamente que la decisión haya sido adoptada de manera libre.
En cuanto a la participación de la víctima en las audiencias de acuerdos, se observó que en un 80% de los casos en que está presente, se le otorga la palabra, y en un porcentaje elevado -el 77%- los jueces toman en cuenta la opinión de éstas, y en un 68% de los casos se verifica si ésta entiende el contenido de lo acordado. Sin embargo, el porcentaje es menor en cuanto a verificar si la víctima entiende las consecuencias (49%) y si la decisión de acordar fue adoptada de manera libre (22%).
ILEGALIDAD DE LAS DETENCIONES: respecto de la ilegalidad de las detenciones, CEJA advierte que las cifras se han mantenido estables durante los últimos años, bajo el 1% de las audiencias. Para esto hay explicaciones múltiples entre expertos y operadores. Uno de ellos es el rol pasivo y más bien formal de los defensores, quienes en un 90% de los casos no plantean la ilegalidad de la detención.
Otra causa es la falta de ejercicio de un rol de garantía por parte del juez/a que contribuya a verificar activamente el cumplimiento de los estándares exigidos por la ley. En un 85% el juez/a no solicita información adicional respecto del motivo o circunstancias de la detención. Sólo en un 53% el juez/a pregunta al imputado si conoce y comprende los motivos de su detención; y en un 39%, pregunta al imputado por el trato recibido.
Otro tema relevante en esta área tiene que ver con la falta de consecuencias de la declaración de la ilegalidad de la detención. El propio Código Procesal Penal, en su artículo 132 dispone expresamente que “la ilegalidad de la detención no impedirá que el fiscal o el abogado asistente del fiscal pueda formalizar la investigación y solicitar las medidas cautelares que sean procedentes”. A esto advierte CEJA; hay sumar el hecho de que existe un alto número de casos no judicializados en los cuales podrían cometerse abusos en contra de los detenidos.
El estudio sugiere en esta materia modificar el diseño legal de la declaración de la ilegalidad de la detención y revisar los incentivos de los operadores para que produzca consecuencias más efectivas y que esta instancia sea un mecanismo real de control de los procedimientos policiales irregulares.
CASOS DE AUTOR DESCONOCIDO: CEJA advierte que de forma histórica y sistemática, el tratamiento que da el sistema de justicia penal a los casos que ingresan al sistema sin un autor conocido es deficitario. Ellos representaron más del 50% de los ingresos a partir de los años 2014 y 2015. De ellos, solo un 13% se judicializó, y de esa parte a un 90% se le aplicó la facultad de no investigar. De los que no se judicializaron, a un 93% se le aplicó el archivo provisional. Este dato es previsible ya que la capacidad de persecución penal (y judicialización) de estos casos es mucho más compleja que en casos flagrantes o con autor identificado.
En la actualidad la Ley de fortalecimiento del Ministerio Público que implica la creación de unidades de análisis criminal, debiese permitir iniciar una senda de trabajo en la investigación de mercados criminales que mejore estos datos.
Aunque el archivo provisional es una salida muy frecuente y justificada en todos los sistemas penales, puede ser uno de los mayores síntomas de baja legitimidad del sistema penal y de insatisfacción de las víctimas de esos delitos, sobre todo cuando no comprenden las razones por las cuales su caso fue archivado. Además, la decisión es comunicada por carta a la víctima, lo que es visto por los usuarios y usuarias como una señal indolente y poco empática. En ese sentido, CEJA considera fundamental que la política de comunicación del archivo sepa trasladar las razones por las que la pretensión de la víctima no va a ser atendida por el Ministerio Público.
Por el contrario, las víctimas de delitos graves se manifiestan en general conformes con la protección y atención brindadas por el sistema. En ese sentido, CEJA recomienda fortalecer estas instancias, como la Red de Atención a Víctimas (RAV), liderada por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
Otro tema relevante es el rol que juega actualmente el querellante. Su presencia se verifica en una cantidad mínima de casos; y, cuando está presente, sus aportes son insustanciales, limitándose en general a adherir a la acusación del fiscal. Esto es preocupante, advierte CEJA, pues muchos de los derechos que la ley asegura a la víctima están subordinados a la presentación de la querella para que sean plenamente operativos, por ejemplo, el derecho a ejercer la indemnización civil que repare el daño ocasionado por el delito.
AUMENTO DEL USO DE LA PRISIÓN PREVENTIVA: respecto del uso de la prisión preventiva, CEJA observa un aumento sostenido en su aplicación. Si en el año 2006 la cifra fue de 19 mil 804 prisiones preventivas, en el 2015 alcanzaron las 37 mil 497. Para CEJA, entre las explicaciones están la falta de mecanismos de control sobre otras medidas cautelares menos gravosas, lo que no asegura su cumplimiento; las reformas legislativas, que promueven el aumento de medidas más severas, así como también presiones de los medios de comunicación que propugnan medidas más duras contra la delincuencia .
SALIDAS: el archivo provisional -facultad del fiscal para suspender una investigación cuando los antecedentes no son suficientes para aclarar el delito- se ha consolidado como un tipo de término que no siempre se aplica para lo que fue creado (esperar que aparezcan más antecedentes para reabrir el caso). Algunas áreas críticas en la aplicación del archivo provisional se relacionan con el bajo nivel de análisis de la información existente que permita reabrir los casos y la escasa comunicación con la víctima. En ese sentido, las nuevas unidades de análisis criminal del Ministerio Público debiesen considerar el uso estratégico de esas grandes cantidades de información archivada sobre la cual el Ministerio Público apenas hace trabajo de investigación criminal.
El procedimiento simplificado –aquella salida en que el fiscal pide una pena privativa de libertad inferior a 540 días- ha presentado un aumento en su uso en los últimos años. En el año 2006, se terminaron 40 mil 392 causas por este procedimiento (11,77% de los términos del Poder Judicial); en el 2015, la cifra ascendió a 98 mil 924 (14,58% de los términos).
El estudio evidencia una priorización del uso de la suspensión condicional del procedimiento (acuerdo entre el imputado y el fiscal para suspender el procedimiento por un período no superior a 3 años, tiempo durante el cual el imputado debe cumplir ciertas obligaciones), como una forma de descongestión más que como una posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin al conflicto. Se detectan además nulos sistemas de control de las medidas impuestas.
CEJA sugiere generar algún ente que se haga cargo de la evaluación del cumplimiento de las condiciones de la suspensión condicional del procedimiento y de las medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva. Este organismo podría tener la función de evaluar además los riesgos procesales del imputado antes de la imposición de alguna medida cautelar.
AUMENTO DE LAS ABSOLUCIONES: CEJA ha observado un dato significativo relacionado con el aumento de las absoluciones en el procedimiento ordinario. y en el simplificado. En el año 2006, de los 6 mil 103 juicios orales celebrados, en 4 mil 980 se obtuvo condena (81,6%); y en 1 mil 123, sentencia absolutoria (18,4%); en el año 2015, el porcentaje de condenas bajó al 65%, sobre un total de 17 mil 231 juicios orales realizados (11 mil 259) y un 35% de absoluciones (5 mil 972). En los procedimientos simplificados, según el Poder Judicial, en el año 2006 fueron 703 las absoluciones, mientras que en el 2015 se multiplicaron por diez llegando a las 7.028. Las cifras del Ministerio Público, por su parte, muestran una relación similar (en 2005, 766 absoluciones y en 2016, 8 mil 944).
Los expertos apuntan a que esta situación se vincularía con la falta de pruebas, así como a los problemas de coordinación interinstitucional para garantizar la declaración de los Carabineros y otros intervinientes en el procedimiento simplificado. En el caso de los juicios orales ordinarios, según los expertos entrevistados, podría deberse al buen desempeño de la Defensoría y a la debilidad del Ministerio Público en la selección estratégica de los casos que se elevan a juicio oral.
RECOMENDACIONES: CEJA concluye el estudio con algunas recomendaciones. En primer lugar se valora positivamente la existencia de instancias a nivel nacional y regional de coordinación interinstitucional y señala que es necesario que se fortalezcan en estas reuniones la difusión de sus resultados al conjunto de operadores del sistema penal.
Asimismo, se recomienda profundizar en una visión sistémica en donde exista una mayor proyección del impacto que las reformas al Código Penal y la creación de nuevos delitos tendrán en las cargas de trabajo de las instituciones. Sugiere también que las instancias de coordinación interinstitucional un trabajo más sofisticado de monitoreo y evaluación del funcionamiento del sistema penal, entre otras.
Finalmente CEJA formula recomendaciones para las instituciones del sistema de justicia penal. En el caso del Ministerio Público, que las unidades de análisis criminal, recientemente creadas, comiencen a mejorar los datos de persecución en casos con autor desconocido y en la reapertura de casos archivados provisionalmente. Además debe establecer una política de persecución penal clara y medible a través de objetivos que sean debidamente evaluados.
Respecto del Poder Judicial, reorganizar su estructura orgánica hacia un modelo más flexible que le permita hacerse cargo de las nuevas demandas al sistema judicial. Es fundamental reconsiderar la división entre Juzgados de Garantía y Tribunales de Juicio Oral en lo Penal así como revitalizar la figura del administrador para que no continúe supeditada a los jueces.
Para la Defensoría Penal Pública es importante que se pueda continuar fortaleciendo los sistemas de defensa especializados y que pueda constituirse en un organismo autónomo para profundizar en su desarrollo y perfeccionamiento.
Para CEJA resulta clave seguir profundizando la capacitación de los policías, preferentemente de forma interinstitucional. Existe una necesidad urgente de que las policías alcancen los estándares de transparencia y publicidad que rigen en casi la totalidad de instituciones de Chile.