El Ministerio Público en la Reforma Procesal Penal en América Latina: visión general acerca del estado de los cambios

Las reformas al sistema de enjuiciamiento criminal emprendidas en Latinoamérica desde mediados de la década de los `80, junto con producir modificaciones muy relevantes en la estructura del proceso tradicional en la región, también han tenido un impacto profundo en la reconfiguración institucional del Ministerio Público.2 En una medida significativa, los cambios realizados al Ministerio Público son indispensables para adecuar a dicha institución de conformidad al rol y las funciones requeridas por el nuevo modelo procesal penal de carácter acusatorio, que se han intentado establecer en la mayoría de los procesos de reforma en la región. Por otra parte, es posible observar como otros países de América Latina que no han experimentado reformas a su sistema procesal penal también han avanzado en el fortalecimiento de sus Ministerios Públicos en las últimas décadas.3

Los cambios producidos en el Ministerio Público han creado un escenario nuevo que no ha sido objeto de análisis ni de estudios muy profundos; no obstante, constituye una parte muy relevante de las modificaciones que han sufrido los sistemas de justicia criminal en la región. En este contexto, el presente trabajo se detiene en la experiencia de los países que han enfrentado cambios a sus Ministerios Públicos como parte de las reformas a sus sistemas procesales penales. 4 En estos casos, las trasformaciones realizadas a dicha institución constituyen una apuesta muy fuerte de los reformistas a la capacidad del Ministerio Público para generar cambios relevantes en las prácticas y rutinas de trabajo del sistema de justicia criminal. Si bien los objetivos de los cambios son complejos y variables con el tiempo, un propósito fundamental de estas reformas, muy fuertemente presente desde sus inicios, es el de asegurar la adecuada configuración y asentamiento de los nuevos modelos procesales de corte acusatorio que se ha pretendido instaurar en los diversos países del continente. Para ello, el Ministerio Público ha sido objeto de modificaciones legales con el objetivo de adecuar su arquitectura institucional a estos nuevos requerimientos, además de los esfuerzos sistemáticos realizados para el fortalecimiento presupuestario, material y de recursos humanos.

A pesar de que se trata de un proceso de cambio aún inconcluso, los pocos estudios preliminares disponibles indican que los resultados obtenidos hasta el momento no son los esperados. Sin perjuicio de que es posible encontrar múltiples experiencias positivas en aspectos concretos a lo largo de la región, me parece que como tendencia general, el Ministerio Público enfrenta en la actualidad una serie de problemas muy significativos para satisfacer las expectativas que existen respecto de su rol en la consolidación del proceso de reforma. En esta coyuntura es necesario abrir un debate intenso acerca de los lineamientos que debe tener el futuro trabajo de la institución en la región.

Con el objetivo de contribuir al debate sobre la materia, en las páginas que siguen intentaré presentar de una manera breve y panorámica el estado actual de los esfuerzos de reforma al Ministerio Público en la región, poniendo un especial énfasis en identificar algunos de los principales problemas que enfrenta esta institución en el contexto del funcionamiento de los sistemas procesales reformados. Ello debería ayudar, a su vez, a identificar líneas futuras de investigación en las cuales es necesario obtener mayor información para poder realizar diagnósticos más específicos.

Antes de iniciar su desarrollo es necesario presentar al lector algunas advertencias acerca de los alcances y límites de este trabajo. En primer lugar, no se trata de un texto que examine de manera exhaustiva lo que ocurre en todos los países de América Latina, sino que, como se señaló con anterioridad, se focaliza en aquellos que han llevado adelante estos procesos de reforma de la mano de transformaciones de sus sistemas procesales. En segundo lugar, la evidencia empírica acumulada hasta el momento en la región sobre estos temas es muy pobre, lo que limita los alcances de mis conclusiones. La falta de información empírica disponible obliga a descansar centralmente en la información producida en el contexto del desarrollo del “Proyecto de Seguimiento de los Procesos de Reforma Judicial”. Se trata de un proyecto de investigación que entre los años 2001 y 2004 fue ejecutado por el Centro de Justicia de las Américas (CEJA), en conjunto con varias organizaciones locales de diversos países de la región y cuyo objetivo central fue el evaluar el funcionamiento de los procesos penales reformados. No se trata de investigaciones específicas sobre el Ministerio Público, pero cada una de ellas incluye mucha información útil sobre el tema, lo que permite delinear algunas hipótesis o líneas preliminares. Para los efectos de este trabajo considero los informes nacionales realizados por grupos de investigadores de: la provincia de Córdoba-Argentina, provincia de Buenos Aires- Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Paraguay.5 La carencia de información empírica hace que este trabajo se sustente en una porción relevante, especialmente en la sección destinada a la presentación de problemas, en mi propia visión acerca de lo que está ocurriendo en el área. Por lo mismo este trabajo no pretende presentar conclusiones finales, sino constituir una primera aproximación a un tema que requiere estudios de mayor profundidad.  

1 Agradezco los comentarios formulados a las versiones preliminares de este texto por varios amigos y colegas, en especial las de Andrés Baytelman, Juan Enrique Vargas y Cristián Riego. En buena medida este trabajo representa la conclusión de una cierta reflexión colectiva junto a ellos y, en consecuencia, se trata de muchas ideas colectivas y no exclusivamente originales del autor. Agradezco también los comentarios y sugerencias de mis colegas del Centro de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Diego Portales. 2 Una revisión general de lo ocurrido en 15 países de la región puede verse Julio Maier/Kai Ambos/Jan Woischnik (coordinadores), Las Reformas Procesales en América Latina , Editorial Ad- Hoc, Buenos Aires 2000, 896 páginas. 3 Ejemplos paradigmáticos de esta situación son países como México y Panamá. En el caso específico de México, sólo a fines del mes de marzo de 2004 el presidente Fox ha presentado un proyecto de reforma sustancial del procedimiento penal en dicho país a nivel de la justicia federal, el cual ha sido sumamente discutido. Información general sobre el proyecto puede verse en la página web de la presidencia de México: http://quetzalcoatl.2004.presidencia.gob.mx/actividades/comunicados/index.php?contenido=7839&pagina=17. Una ejemplo del debate generado por el proyecto en, Descalifica La Corte Reforma Judicial de Fox, El Universal, 11 de Noviembre de 2004, http://www.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=254928&tabla= notas_H. Para tener una información completa acerca del Ministerio Público mexicano recomiendo revisar Gullermo Zepeda, Crimen sin Castigo: Procuración de Justicia Penal y Ministerio Público en México, Centro para la Investigación y el Desarrollo y Fondo de Cultura Económica, México, 2004, 462 págs. 4 Si bien ello excluye el análisis más sistemático de casos como el mexicano o el de Panamá, existen varias de las cuestiones que sostendré en el presente trabajo que podrían ser perfectamente aplicables a los mismos. 
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